淮阴师范学院《构建新型高校后勤保障体系》
                                                                课题组       皮光纯

      改革开放30年以来，高校后勤从计划经济走向市场经济，学生食堂“公益性”服务内容与方式发生根本变化。新型高校后勤保障体系已经初步形成，社会化服务方式得到广泛认同，但仍需大力加强政策支持，继续深化改革开放，满足日益增长的服务需求，提高“公益性”的水平质量，让学生消费者获得最大限度的价格优惠。
    一、高校学生食堂“公益性”内容成份的历史演变
    1、计划经济时期的“低水平全包”，仅能满足最低需求，但“公益性”成份很大。改革开放之前，高校办学规模很小，在校生数不到08年的5%。当时国情特殊，人民生活艰难，政府为了培养人才，确定大学生不收学费、住宿费，伙食计划供应，享受公费医疗，还有助学金。学生食堂原料物资全部计划供应，凭票证统一购买，标准高于城镇居民20—30%，饭菜极其简单、平均分配、没有选择，但学生非常满足，对党和政府充满感激之情，勤奋刻苦学习，立志报效祖国人民。食堂管理非常严格，上级要求独立核算、收支平衡、不许赢利、不许亏本。饭菜成本仅限于原料、辅料、调料、燃料；炊事员与学生比例为1/50，在食堂就餐者按规定扣缴伙食费，严禁特殊化，曾有因此而被开除工职。食堂人员工资、水电费、维修费、办公费不进入伙食成本，另外由学校事业费支出。与现在相比，当时伙食水平极低，但“公益性”成份很高，一般院校约50—60%，师范院校为100%（俗称“吃饭不要钱”）。
    2、随着计划经济向市场经济转型，食堂供需矛盾突出，引入“承包”机制，满足了服务需求，“公益性”成份下降。上世纪80年代初，高校规模不断扩大，学生食堂成为矛盾焦点，时有学生“罢餐事件”。清华大学后勤首次提出“服务育人”口号，各校要求食堂员工“打不还手，骂不还口”，后勤员工发起以“大承包”为标志的第一次改革浪潮。中共中央因势利导，85年5月做出高校后勤“改革方向是社会化”的战略决策。高校后勤“大承包”风行一时，大大解放了生产力，缓解了食堂供需矛盾。与此同时，因为提高饭菜质量、增加花色品种、延长供餐时间等等，食堂人手不够陆续增加了“临时工”，“正式工”也增发了奖金，这些只能计入食堂成本。部分高校食堂“大承包”经费还包括“正式工”工资、水电费及零星维修费。与前相比，服务质量显著提高，服务范围扩大许多，但学校从此再也无力包揽服务，一般控制“毛利率”18%左右，“公益性”成份比较以前下降约15—20%。
    3、高等教育进入大众化时代，因校情与政策差异，导致食堂成本结构不同，“公益性”成份悬殊很大。第一，“老人”逐年退休，“临时”用工成为主体力量，《劳动合同法》生效后，人工费用大幅上升，理所当然进入食堂成本。第二，水、电、汽已经全部进入食堂成本，只有少数高校给予补贴。第三，城区食堂燃料已不准用煤，使用油、气，成本增加。第四，炊事人员伙食费进入成本，有的象征性交费，有的全部免收（招工难），约占营业额1.5—3.0%。第五，“正式工”干活少而工资多，是“临时工”3—5倍，属于“高价劳动力”，许多高校未给补贴。第六，有的食堂还承担炊具购置、房屋维修、餐厅空调及电梯费用。第七，食堂行政级别渐高，有的从科级到副处级，有的已是正处级，干部配备级别高，行政成本增加。第八，因管理水平差异，采购成本、能源成本、过程损耗、劳动生产率差异较大。凡此种种，造成各校食堂“公益性”水平缺少可比性，“同质等量”的普通饭菜，价格低于校外市场介于0—20%之间。
    二、高校学生食堂“公益性”价格优惠的现状调查
    1、“公益性”组织成本差异很大。“公益性”服务既要看质量、效率如何，还要看组织成本高低，后勤实体并非“义务劳动”组织，运行成本最终要由学校和政府承担。许多高校开放餐饮市场，引入社会企业与后勤实体同台竞争，饭菜价格随行就市，经营者同样不交税，都是平价水电汽，学生自主选择消费，“公益性”水平可谓相同，但学校组织成本却不一样，对后勤实体需要给些补贴才能维持运行，对社会企业却能获得7—10%的“让利”收入。有的高校食堂垄断经营，虽然名义上“不以赢利为目的”，但非生产人员多而行政成本高，劳动生产率低下（人工成本超过25%），结果饭菜价格并不低，学生宁愿舍近求远，纷纷流向校外快餐店，“公益性”已经有名无实。
    2、“公益性”价格优惠差距很大。后勤实体经营食堂，普遍实行“零租赁”，有的高校补贴“老人”档案工资和部分水电汽经费，有的高校承担食堂维修和一次性炊具购置，加上食堂免税、平价水电汽因素，与校外社会餐饮店展开竞争，“同质等量”的饭菜价格便宜10—20%。有的食堂“老人”工资奖金、中小型维修、水电汽全额进入成本，且采购成本、行政成本高，饭菜价格与校外大致相同。有的高校创新“公益性”服务方式，开放餐饮市场，招标引入“专业化”公司经营，与后勤实体展开竞争，实现让利服务、微利服务，饭菜“公益性”价格优惠≥20%，校方又将获得的管理费收入补贴贫困学生。
    3、改革滞后减损“公益性”政策优惠。后勤实体长期“剥而不离”，食堂运行机制落后，与校方权益关系不清、内部同工不同酬、与社会企业不是同成本公平竞争，“三大矛盾”导致管理成本高、过程浪费多、效率效益差，陷入了“食堂不断亏本，学校不断补贴，学生还有意见”的怪圈。08年1月1日前，学生食堂“临时”用工多达80—90%，多数未签合同、未交保险，属于违法用工，他们贡献了“剩余价值”，降低了饭菜成本，食堂“公益性”以牺牲其合法权益为代价，但同时释放了不和谐因素，增加了社会成本。《劳动合同法》生效后，人工成本大幅上升，许多食堂亏本运行，过时落后的体制机制，掩盖了效率低下的矛盾，与优惠政策相互抵消，模糊、减损了服务“公益性”。
    4、“公益性”与“社会化”成功对接。国办发[2000]1号文件颁发后，高校后勤社会化进入快车道。一批高校后勤实体走出校门参与社会市场竞争，有的已经发展成为跨学校、跨地区的企业集团，最多的已经占领200多家单位市场，为100多个学校提供餐饮服务。一些社会企业进军高校市场，站稳脚跟，适应市场，有的形成规模生产、连锁经营优势，最多的有6000多员工，经营200多家单位食堂，其中包括76所高校的126个食堂，每天服务学生60多万人次。据调查，专业化公司与各校后勤实体平等竞争，学生自主选择消费，“公益性”效果相同，后勤实体“不赢利”，专业化公司一般向学校交纳“让利”5—10%，与强势后勤竞争还能获利2—5%，与弱势后勤竞争最多获利9%，孰优孰劣，显而易见。
    三、高校学生食堂“公益性”服务方式的时代要求
    1、适应市场经济的社会大环境，建立“公益性”的长效机制。后勤社会化是大势所趋，高校后勤迟早都将融入社会服务行业。随着市场经济体制日益完善，高校食堂改革开放正在加快。安徽省高校334个学生食堂，社会企业经营196个，占有58 .7%的市场份额。选择食堂“公益性”服务方式，不应局限在旧的自办后勤框架内寻找出路，而应在“新型高校后勤保障体系”框架之内寻找途径。现代高校后勤市场的主体力量，是产业化、集约化、专业化的企业集团，既代表先进生产力，又代表先进生产关系，综合实力强，优质资源多，服务水平高，是“公益性”服务的最佳选择。
    2、学生食堂“公益性”成份，应当保持现有水平，不宜再提过高要求。第一，社会主义初级阶段是基本国情，政府财政能力有限，许多高校背负沉重债务，每年利息惊人，暂时无力增加新的“公益性”项目。第二，目前学生伙食消费现状，已经明显高于居民平均标准，学生及家长都已认同现有饭菜价格与“公益性”水平。第三，学生食堂饭菜品种众多，已有足够选择余地，而且保证低档菜供应，满足贫困学生消费需要，导向上不应再提过多要求。第四，学生食堂将人工、水电汽、零星维修纳入饭菜成本，以此计算“毛利率”，已被广泛采用，没有必要、也不可能再让学校支付。第五，学生食堂服务质量较好，学生满意度较高；有的高校食堂每天供应主食30多种、菜肴100多种，从早到晚营业16小时，称得上是世界上最好的大学食堂。
    3、制订合理的价格形成机制，为公平竞争创造条件。目前，食堂“公益性”主要来源于政府免收税、学校不收租、平价水电气三个方面。抽样表明，三者分别降低饭菜销售价格约5.5%、7%、0.5%，三项合计约13%，可依此确定“公益性”水平底线。此外，通过有效竞争、加强监管还能获得企业让利；假定社会餐饮利润率6—9%，如果后勤实体不赢利并达到平均水平，则饭菜价格优惠应为19—22%。原料价格应以集中招标价计算，间接成本应按照区域平均水平计算，由行业协会确定“毛利率”，其中人工费应以当地劳务市场价格与相对先进的生产率计算。食堂“老人”实际收入高于社会价格部分，应当视为改革成本，由校方另外支付。应对饭菜成本、价格进行拆分细化，制订主料、辅料、调料、燃料耗用的行业标准，确定人工费、水电汽、机械费、管理费、利润率及税收量化指标，便于检查监督。教育部门可以委托行业协会，对各校食堂进行“公益性”水平评价，对落后的指明差距，分析原因，督促整改。
    4、消除“公益性”观念障碍，走出认识误区。第一，“不以赢利为目的”不能成为选择服务者的理由；“公益性”服务由谁提供并不重要，关键是消费者获得多少价格优惠；服务者虽然“不赢利”，但也可能管理不善、效率不高、浪费较多，都有可能抵消政策优惠。第二，社会企业经营学生食堂，利润从哪里来？一是降低采购成本，二是提高劳动生产率，三是降低管理成本，四是减少能源损耗，五是减少加工过程损耗，六是专业化生产与连锁经营。第三，后勤实体“不赢利”，不能成为拒绝改革、保护落后的借口；当与社会企业展开竞争时，如同设立了低水平参照系，后勤生产力水平越低，社会企业获利空间就越大。第四，不应将“公益性”与“市场化”人为对立起来，二者是公平与效率的关系，并非水火不容，即使存在矛盾，也是内容与形式的辩证关系；应当掌控“市场机制”的“双刃剑”，通过有效竞争充分发挥效率作用，通过严格监管、行业自律，防止其过度逐利，实现趋利避害。第五，认为自办食堂最为可靠；其实不然，因为校方既是运动员，又是裁判员，一旦遇到学生投诉，就处于对立面，处境十分尴尬，既难以摆脱被告身份，裁判地位也倍受质疑；如果是社会企业经营，校方就能名正言顺地维护学生利益。
    四、高校学生食堂“公益性”服务的政策建议
    1、建议高校学生食堂经营服务，长期免征营业税、所得税及附加税种，有利于建立长期稳定、适应市场经济的“公益性”服务方式。免税政策有利于降低食堂经营成本，有利于后勤实体走向社会化，有利于吸引社会企业进校服务，有利于提高学生食堂的产业化、集约化、专业化水平。根据国际惯例和历史传统，都是“税不进校”，受益的是学生，也有利于政府和社会。政策应当长期稳定，最少5年，最好10年以上。高校后勤从来就没有或极少税收贡献，制订政策没有必要短期化。
    2、建议总结推广高校后勤社会化改革的成功经验，加快构建中国特色新型高校后勤保障体系，有利于提高“公益性”服务水平。第一，确认转换后勤实体“老人”退休前身份的做法，彻底解放了劳动者，加快企业化进程，“高价劳动力”变成“平价劳动力”，轻装上阵才能打胜仗。第二，确认一些高校后勤社会化改革的成功模式，供其它高校参考借鉴。第三，确认建立教育后勤行业协会的成功做法，促进行业规范自律，提高市场化建设水平。第四，推广高校开放餐饮市场、引进社会专业化公司服务的成功经验。
    3、建议尽早研究、下发《关于建立高校学生食堂的“长效机制”》的红头文件，为高校学生食堂“公益性”提供长治久安的政策支持。为了确保“公益性”政策最大限度地惠及学生，应当积极稳步开放市场，引入竞争，打破垄断；建立可靠平衡的供需机制、合理浮动的价格机制、公平有序的竞争机制、多位一体的监管机制，从而建立和完善饭菜价格形成机制，最大限度保证食品安全、提高服务质量、降低经营成本。